一、引　言

政府与市场之间的关系一直是经济学、政治学和社会学领域中争论的焦点，政府与市场孰优孰劣的争论主要围绕着效率和公平之间的关系展开。而如何有效化解公平与效率这一基本矛盾，实现公平与效率的有机统一则成为现代社会经济发展中一个重大的理论问题。改革开放以来，从“效率优先”到“效率优先，兼顾公平”再到“提高效率同促进公平结合”直至当下的“更有效率、更加公平”（邹智贤和王皓，2022），体现了在中国不同时期社会经济现象下相关政策方针的嬗变过程。在党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央将公平竞争提升到与经济发展同等重要的地位，围绕完善公平竞争制度，推动形成统一开放、竞争有序的市场体系作出一系列重大决策部署。2016年，国务院在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中指出，任何经济政策和社会政策的出台都不得与公平竞争相抵触。因此，对于以卫生（H）、安全（S）和环境（E）为主要内容的社会性规制，也应与竞争政策相辅相成（于立和刘玉斌，2017）。

然而，这一问题并未得到充分重视和探讨。特别是在环境规制方面，随着中国“双碳”目标的提出以及绿色低碳转型进程的加快，环境规制强度不断提升，规制指标不断加码，在有效改善人类生存环境和社会生态质量的同时，对经济主体以及经济基本面产生的影响估计不足，不仅导致了不可忽视的现实矛盾和问题，也阻碍了公平目标的实现。2022年，习近平总书记在《求是》杂志上指出：“近年来在实际工作中出现一些问题，有的搞‘碳冲锋’，有的搞‘一刀切’、运动式‘减碳’，甚至出现‘拉闸限电’现象，这些都不符合党中央要求。”因此，环境规制可能存在的排除、限制市场竞争的行为应当得到普遍关注与防范，追求环境规制和生态改善效率应与坚持公平竞争的原则有效协调。这对于维持经济发展活力、促进营商环境的改善、构建全国统一大市场都具有重要的现实意义，也有助于丰富和完善规制理论和公平竞争理论。

综观现有研究，环境规制与公平竞争的关系仍缺乏足够的理论关注和经验探讨。大量文献研究了环境规制对企业的生产率（王贤彬和许婷君，2022）、合规成本（龙小宁和万威，2017）、竞争力（Greenstone等，2012）、污染物减排（韩超和陈震，2023）等方面的影响效应，而由此对市场竞争的影响尚未给予应有的关注。虽有少数研究基于企业异质性视角指出环境规制会因企业规模（Becker等，2013）、所有制（张天华和张少华，2016）、合规成本（Gray和Deily，1996）等的不同而产生差异化影响，但类似现象引致的经济后果尚未被理论界觉察并提升至公平竞争层面。而产业组织领域对传统的市场势力（Bain，1949）、进入障碍（Mann，1966）、企业策略性行为（Holtbrügge和Berning，2018）等影响公平竞争因素的研究虽多，却较少考虑环境规制这一重要的外界政策变量。因此，由于缺乏对二者逻辑关系以及现实冲突的系统性分析，公平竞争理念无法在环境规制中得到正确的引导和践行，导致环境规制在实践中出现诸多矛盾与问题。

本文的主要贡献是基于异质性企业视角分析了环境规制与公平竞争之间存在的理论逻辑和现实联系，拓展了规制和竞争两个领域的研究边界，为以后的研究提供了新的研究思路。

二、环境规制与公平竞争：内在关系的理论逻辑

厘清环境规制与公平竞争之间内在关系的理论逻辑，首先需要对二者的理论内涵进行追本溯源，并结合规制发展及竞争现状作进一步延伸和拓展，进而在此基础上阐述环境规制与公平竞争之间的内在逻辑关系。

(一) 环境规制的理论内涵

由于环境规制隶属于政府规制，要了解环境规制的理论内涵必须要追溯规制这一概念的来源与进展。作为经济学、法学和政治学的研究对象，规制的内涵在不同学科中的理解与解释有着不同侧重点。经济学中，对规制传播最广的定义是由Stigler（1971）提供的：“作为一种法规，规制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的”，是国家“强制权力”的运用。植草益（1992）认为规制是依据一定规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。在法学文献中，Gellhorn和Pierce（1982）认为经济规制是“规制者的判断对商业或市场判断的决然取代”。在政治学中，Meier（1985）将规制定义为“政府控制市民、公司或准政府组织的任何企图”，认为规制是政治家寻求有关政治目的的政治过程。然而，Spulber（1989）指出前述学者都忽略了市场这一重要因素，市场是规制存在的理由和规制政策的前提，他将规制视为消费者、企业和管制机构互相结盟并讨价还价的过程，并给出了“规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”的定义。

由上述可知，不同时期、不同学科对规制的定义存有差异，但亦存在共同点，即着眼于规制客体与规制目标，这显然忽略了规制主体或规制本身可能带来的影响。规制是政府治理市场失灵的重要手段，但政府也并非万能，规制本身也会产生成本，配置效果不一定优于市场，“规制失灵”是在所难免的。这不仅带来较低的经济效率，还会与和市场形成协调、互补关系的初衷渐行渐远。因此，随着对规制效果认识的不断加深，规制目标的不断变化，规制经历了从规制—放松规制—再规制的历程，但有关规制的内涵却并未随之及时演进。本文认为，对规制内涵的界定不应仅局限于受规制对象，还应向前延伸至规制主体、规制动机及规制设计，向后延伸至规制政策的社会效应及总福利分析，从而在综合评估的基础上界定规制强度。历来的规制理论虽对此类问题有所涉及，但并未直接反映到内涵上。这不仅无法更为精准地确定规制边界，也直接限制了规制实践的目标与范围，导致政府与市场的关系难以平衡。在此，依据规制的发展路径及演进思想，本文给出更合乎理论和现实意义的规制定义——规制是规制主体为纠正市场失灵和规避规制失灵而对相关主体行为及市场进行的一系列干预。具体而言，这里的规制主体主要为政府机构，其规制的出发点是纠正市场失灵，同时还应避免因规制不当而产生的规制失灵；相关主体既包含规制主体也包含受规制主体（规制客体）；一系列干预的最终目标是要在仔细权衡各方利弊的基础上寻求规制的最优均衡点，以期在遵循市场规律的前提下消除一切妨碍市场正常运行的因素，尽可能实现效率与公平的统一。

环境规制隶属于规制领域中的社会性规制。社会性规制致力于消除市场活动带来的外部不经济，主要专注于对环境、医疗、健康、食品安全等方面的监管。环境规制主要关注经济主体在环境方面的负外部性行为，是弥补市场不足、解决环境污染问题的有力突破口。虽然，学者们并未单独对其进行定义，但结合本文给出的规制内涵，环境规制的内涵只需在此基础上增加“生态”“环境”等概念。因此，环境规制是规制主体为纠正环境负外部性和规避规制失灵而对相关主体行为及市场进行的一系列干预。具体而言，其不仅是环境规制主体或行政机构通过设计市场规则和行政命令以对被规制对象的污染行为进行干预的过程，也包含对环境规制主体的审查和监督，以及对规制效果的全面评估，从而在纠偏规制客体污染行为的同时，也要规避此类政策和措施可能会对市场竞争带来的损害。

(二) 公平竞争的理论内涵

对公平竞争的探讨与经济学对竞争的认识和阐释紧密相关。此部分将从经济学对市场竞争的认识起步，由此给出公平竞争的理论内涵。Smith（1776）关注竞争在市场中的作用机理，认为其与将市场价格降至“自然水平”或将利润降至最低有关。在这里，竞争更倾向于是一个动词，是维持一种秩序的力量，这一论断基本主导了古典经济学的整个理论体系。由于推崇市场这一“看不见的手”，古典经济学认为市场无需干预，市场主体在追寻私利最大化的同时，也会自动促进社会利益的达成。因此，倡导经济主体间的“自由放任”。虽然，古典经济学时期的学者也观察到了垄断的负效应，以及自由放任下市场主体间的互相倾轧行为，并预见了对竞争的可能损害，但并不认为这是政府可以插手市场运行的理由，政府的职责只需“创建并经营某些公共工程”，市场依据其自身运行规律最终将会达成最优状态。直到19世纪中期，在看到经济危机以及垄断的恶果后，Mill（1848）倡导国家适当干预以确保社会的整体利益不受侵犯，即强调政府在维护市场竞争中的作用。公平竞争理念开始初现，其聚焦市场主体间的公正和公平。

作为古典经济学的继任者，新古典经济学的贡献之一是完善了竞争的概念，将其视为一种市场结构。Cournot（1838）为这一发展奠定了基础，其通过微积分运算尽可能严格地阐述竞争效应，但未对市场结构的主体作详尽解释。直到Jevons（1871）、Edgeworth（1881）将竞争与市场结构结合在一起，并经过了Clark（1908）、Knight（1921）的修正后，今天熟知的完全竞争概念才得以形成。它是经济理论中唯一一个明确而严格定义的竞争概念——完全竞争作为一种市场状态，已达到没有进一步竞争的可能，或者说已达到竞争的理想极限状态。在另一种意义上，其本身与完全垄断一样（虽然二者形成的原因并不相同），意味着完全没有竞争。由此可推知，完全竞争是理想化的最终及最优的竞争状态，甚至已经没有进入或退出，或者说是一种静止状态。而古典经济学倡导的“自由放任”或者“自由竞争”则更像是追求完全竞争这一终极理想状态的动态过程。实际中，自由竞争不仅无法达到完全竞争，还往往因规模经济导致垄断的恶果，最终造成的市场失灵使得长期备受推崇的自由竞争理念受到冲击。由此，Marshall（1920）提出了外部经济和成本递减，认为最优的市场状态应当是在竞争带来的竞争效应和集中带来的规模效应之间不断地进行动态调整和权衡，从而使总效率达到最大化。Sraffa（1926）也对完全竞争理论提出了挑战，指出应该有一个介于完全竞争和垄断中间的市场结构。之后，越来越多的经济学家开始拓展这一中间地带。最具代表性的是Chamberlin（1933）的“垄断竞争理论”和Robinson（1934）的“不完全竞争理论”，二者的研究使得经济学界真正进入对垄断竞争问题深入探索的新时代。1940年，Clark（1940）进一步提出“可行性竞争”（Workable Competition）概念——经济主体不仅能够实现规模经济，同时，又无法利用手中的力量作恶。简单来讲，即使市场仅由一家或几家企业构成，价格竞争或潜在的竞争压力也可消除垄断租金。相较于完全竞争的静止状态，可行性竞争不仅是动态的，也是可实现的，但需要不断的平衡与协调。

新古典经济学对于最优市场状态的进一步认识以及提出的可行性竞争理论，已然跳出了传统微观经济学的框架。在此基础上形成的哈佛学派和芝加哥学派构成了产业组织学的重要内容，为政府维护市场竞争提供了符合实际的参照标准与理论依据。哈佛学派以Bain及其导师Mason为代表，提出了著名的“结构—行为—绩效”（SCP）范式，其在公共政策方面的主张是主动干预和校正“不良”的市场结构，以恢复和维护有效的市场竞争。SCP理论一度受到极高评价，在20世纪第二次世界大战后—20世纪70年代成为市场经济国家反垄断政策的重要依据。然而，其缺陷在于并未关注政府行为对市场竞争的二次伤害。而后，以Stigler为代表的芝加哥学派长期、广泛地开展了对于哈佛学派学说的批评，旗帜鲜明地反对政府干预经济生活，认为政府的不当规制才是损害竞争的唯一可能来源。因此，规制失灵产生的新的不公平也应得到重视并将其纳入规制过程中。

结合上述分析，本文认为为了追求效率最大化，经济实践和经济理论发展出了古典意义上“自由放任”的自由竞争，也就是一般语境下的市场竞争。完全竞争、垄断竞争、可行性竞争等都是自由竞争在理论和实践中的具现。但由于个体差异的影响，仅注重形式平等和机会平等的自由竞争带来“结果的不平等”是必然的，自由竞争与实质平等——即结果平等，有着不可调和的冲突，而公平竞争所追求的是形式平等和实质平等的统一（葛璐，2016）。因此，本质上遵循弱肉强食、优胜劣汰“丛林法则”的自由竞争，虽然是提升与实现效率的根源，却忽视、弱化，甚至破坏了与效率并行作为经济学两大基本目标的公平。因此，人们开始从对自由竞争的推崇逐渐转变为对公平竞争的追求。各国出台的法律强调市场主体之间要维持正当的竞争关系，防止低价倾销、冒用他人商标、诋毁竞争对手和限制竞争（滥用市场势力）的行为，而对于杜绝规制本身产生的排除或限制竞争的因素则较少提及。这与对公平竞争的认识仍停留在较为狭隘的阶段有关，究其根源在于公平竞争还未有一个较为准确性和权威性的定义。

本文认为公平竞争的内涵是以市场经济运行中的自由竞争作为前提和基础，既强调市场主体间的竞争行为要公平、正当，也强调政府作为规制主体要平等、公正地对待每个市场个体，防止制造新的不公平。公平竞争涉及的范围较为广泛，内涵相当丰富。它的指向对象既有市场也有政府，是对自由竞争原则的矫正、补充和超越，也是政府在处理与市场关系时为达到最优市场状态而践行的基本原则。在相关的经济法和竞争法中，公平竞争被列为重要的执法依据和执法目标。在现实语境中，其又可以与多种词汇相结合，经常被表述为公平竞争的市场秩序（环境）或公平竞争原则（理念），以及以竞争政策或自由竞争为前提的公平竞争审查制度。

(三) 环境规制与公平竞争的内在联系

长久以来，政府基于公共利益理论矫正自由放任对竞争的影响并消除外部性，积极致力于弥补市场失灵问题，以达到维护共同利益和提高社会福利水平的目的。然而，利益集团理论、规制俘获理论指出，规制也会产生相应成本，规制立法者容易被俘获，且规制效果不会比市场作用得更好，因此，市场失灵仅是规制的必要非充分条件，其虽为规制提供了较为合理的存在理由，但也不应忽视规制失灵的不良影响。虽然此论点更多是基于经济性规制而言，但由于社会性规制多数时候仍须作用于经济主体，甚至会出现以社会性规制之名行经济性规制之实（钟庭军和刘长全，2006），因此，也不应忽视社会性规制对经济与市场的负面影响。特别在环境规制领域，一系列影响经济主体生产行为的环境政策在改善生态质量的同时，对竞争和经济的负面影响也不可小觑。目前来看，环境规制带来的种种影响市场竞争的后果很少真正接受全面评估，规制临界点的确定几乎并未受到认真对待，从而无法科学评价环境政策的合理性与有效性，也难以准确平衡政府与市场的关系。当务之急，应该摒弃规制原有的狭隘治理目标，正视其在市场中的作用及缺陷，确立科学的规制原则以全面评估规制效果。在此目标下，公平竞争为合理、科学的环境规制提供了新的践行理念和基本原则。

本文认为，公平竞争既应是环境规制遵循的基本原则，也应是除环境改善之外的另一重要目标。在环境规制中践行公平竞争，应在以公平竞争为原则的背景下治理市场失灵产生的环境负外部性问题，规避规制失灵产生的限制竞争问题，力争在解决现有环境问题的同时，维护市场在资源配置中的基础性作用，平衡市场与政府间的关系。因而，政府或行政机构是维护公平竞争市场环境的主体，也是消除污染、创建美好生活环境的重要推动者；环境规制是重要的维护手段，在制定与执行政策时既要以有效治理为基准，矫正市场主体的负外部性行为，又要注重政府与市场的关系，防止产生排除、限制竞争的现象，进而维护市场在其中的基础性资源配置作用；而公平竞争作为基本原则和最终目标之一，应贯穿于规制设计、规制执行的整个过程。在充分考虑政策措施的整体影响后，最终达到的状态应是环境规制既解决了市场失灵问题，又在各市场主体中发挥了竞争中性作用，维护了公平竞争的市场环境，促进了环境规制与公平竞争的和谐统一。图1简要说明了本文所论述的环境规制与公平竞争的理论逻辑。

三、环境规制影响公平竞争的现实表征：基于异质性企业视角

政府规制在校正市场失灵的同时可能带来弱化市场竞争的严重规制失灵，特别是对于转型期的中国而言，更应该仔细权衡利弊得失（沈宏亮，2011）。目前，虽有环境文献在此方面有所涉及，但缺乏系统性的梳理和分析，且并未将相关影响上升至公平竞争层面。据此，本部分归纳并总结环境规制作用于异质性企业进而影响公平竞争的主要现实路径。由于作为处理政府与市场关系的基本原则，公平竞争不可避免有两个基本面相——政府对不同市场主体的公平对待和市场主体之间的公平竞争（孙晋，2021），因此，本文也将基于这两个面相进行归类总结。

(一) 环境规制对不同市场主体的非公平对待

1．环境规制立法并未考虑企业的异质性。当环境规制立法并未考虑企业的异质性时，会导致规制政策在市场主体间产生不对称的规制强度，进而造成差异化的合规成本，妨碍公平竞争理念的践行及其结果的实现。主要体现在：（1）进入壁垒提高引起的差异。由于规制往往采取时序差异规则，后来者面临的规制成本或标准往往比先到者或在位者更高，比如更多专用设备的投入、更复杂的审批和验收程序等，导致潜在进入者面临着更高的规制强度（沈宏亮，2011；Espínola-Arredondo和Muñoz-García，2015）。通过对170个制造业行业超过10年的观察，Dean等（2000）发现环境法规使小型进入者处于单位成本劣势。Ryan（2012)在研究了美国《1990 年清洁空气法修正案》（简称《修正案》）对波特兰水泥业的影响后，认为《修正案》显著增加了沉没进入成本，导致进入成本分布平均值上升 22%，市场总福利由此至少下降820万美元。在国内，“三江三湖”政策迫使许多污染企业退出市场的同时，并未对存续企业化学需氧量的排放造成实质性影响（Wang等，2018）。总之，进入壁垒一方面会降低进入者数量，从而无法有效遏制在位者损害市场竞争乃至社会福利的行为；另一方面，即使进入后，新企业也会由于单位排污成本较高而无法与在位者抗衡，从而受到不公正待遇。（2）统一环保标准造成的差异。统一环保标准会因企业的属性或特征而造成差异化合规成本。主要体现在：1）企业规模。由于污染减排存在规模经济，相同环保标准下的大规模企业较小规模企业更有优势（Becker等，2013；史本叶和杨馥嘉，2024），因此，严格的环境规制政策使中小企业受到更高的规制强度，严峻的成本劣势甚至会让其退出市场，而留存的大企业可进一步获得更大市场规模及更高市场势力，甚至会产生垄断等改变市场结构、降低竞争活力的行为或现象。2）治污成本。由于企业治污水平存有差异，统一的环保标准看似对所有市场主体一视同仁，却会在企业间产生不同的治污成本，从而形成不对称的规制强度。针对中国清洁生产标准政策的研究发现，政策效果存在显著的标尺现象：污染企业着力改进，清洁企业则可能静而不动，即这种改进作用主要在污染排放强度较高的未达标企业和满足清洁生产等级最低标准的达标企业中存在，而对污染排放强度较低的清洁企业收效甚微（于亚卓等，2021）。

2．环境规制执法的选择性和偏向性。当环境执法随意性比较强，在执法过程中对部分主体存有选择性和偏向性时，会导致市场主体间承受不对称的规制强度，进而造成差异化的合规成本，影响公平竞争理念的践行及其结果的实现。具体体现在：（1）选择性执法。指环境执法机构对不同市场主体刻意采取选择性对待的行为。比如，对有意愿实施、将要关闭或在某些方面达成共识的企业施加较少的环保压力，对排污量较大而环保意愿不强烈的企业施加更大的压力。最终导致污染水平较低或排污较少的企业免受规制，而排污水平高的企业则会承担更多的额外成本（Gray和Deily，1996）。（2）偏向性执法。是指环境执法机构对特定市场主体有所偏袒。此类情形主要体现在两个方面：1）所有制偏向。一般而言，国有企业与政府之间存在着重要的政治关联，当企业的政治关联性越强或其所在城市的政治约束越弱时，会放大企业在环境规制上的议价能力（李鹏升和陈艳莹，2019），从而可避免或削弱规制强度。2）贡献偏向。各地方政府在规制执行过程中存在较大的自由裁量空间，考虑到当地的经济社会发展，政府会对税收贡献较大、吸纳劳动力较多的企业给予一定的规制豁免权或优惠性政策，使其避免受到不利冲击（Wang和Wheeler，2003）。在以国内污染密集型企业中的纳税大户作为研究对象后，席鹏辉（2017）指出地区污染密集型企业中纳税大户占比越大，地区污染增长越快，即纳税大户能够一定程度地豁免于环境规制。例如，陕西黄陵县就连续8年未对年产60亿元的纳税大户——陕西黄陵煤化工有限责任公司进行环评 ¹。

(二) 环境规制在市场主体间引致的不公平竞争行为

1．作为市场主体不正当竞争的工具。当环境政策被某些市场主体策略性地作为谋求竞争优势和盈利能力的“合法”工具时，也会引致主体间不对称的规制强度，进而造成差异化的合规成本，妨碍公平竞争理念的践行及其结果的实现。已有研究表明，环境规制会通过提高企业市场势力进而引致非公平竞争（田露露和韩超，2021）。而且，由于打着“保护生态环境，节约能源资源”等公共利益的旗号，与传统的垄断行为和不正当竞争情形比起来，此种方式对市场竞争的负面影响更加隐秘与“合理化”。主要体现在：

（1）利用环境法规排除竞争对手。此类情形又可分为两方面：1）设置有利于自身的规制标准。市场主体可以通过游说方式促使规制机构出台有利的法规，以设置对自身利好的规制标准，从而以此方式排除竞争对手或提高准入门槛（Polk和Schmutzler，2005）。这种利用规制创新提高竞争对手成本的动机尤为激烈，如果策略得以达成，会差异化市场主体间的规制强度从而影响公平竞争。2）利用法规进行规制俘获。严格的环境法规不断推高合规成本，使得污染者对绿色政策持反环境态度（Lee等，2022）。为了维持来自规制的垄断租金，持续享受现有市场结构带来的红利，市场主体有动机以直接贿赂或为规制者提供职位等手段来俘获规制者（郭启光和王薇，2017；谢乔昕，2018）。基于2011-2019年中国中央政府环境督察的准自然实验的研究，Lin和Xie（2023）揭示了部分重污染企业在环境法规遵循方面存在“搭便车”现象，表现为在利润最大化目标下的政策套利与寻租行为，地方政府往往会为了经济利益而弱化监管力度。此时环境规制不仅无效，还愈加巩固了不公平竞争的市场环境。（2）利用法规进行合并与串谋。具体表现为：1）利用法规进行合并。当制度设计不合理，政策监督不完善时，市场化的规制手段（排污权交易、碳排放交易、价格上限规制等）容易促使市场主体间萌发合并的动机和行为（Lambertini和 Tampieri，2014；Canton等，2012）。虽然，合并有可能带来社会福利的提升，但当达到一定临界点时，对消费者剩余产生的负面效应将远远小于行业利润增加以及规制效果降低带来的好处（Creti和Sanin，2017），从而影响市场结构和竞争环境。2）利用法规进行串谋。当规制使部分市场主体退出以及新进入者数量减少时，会导致市场集中度增强，留存主体更容易通过博弈、契约等方式进行串谋以分享规制成果。例如，欧盟排放交易法的漏洞助长了隐性串通，促进了寡头古诺市场中的静态合谋（Ehrhart等，2008）；国内的碳排放权交易市场也改变了市场上原有的竞合博弈关系，引发企业无意识地“被动合谋”，并使企业有能力将一部分规制带来的成本转嫁给消费者（邓忠奇等，2022）。种种策略性行为使得规制主体与规制客体之间的互动博弈越来越复杂，规制目标也愈来愈难实现，最终在市场主体间产生不对称的规制强度，从而影响公平竞争。

2. 促使企业向规制强度较弱地区转移。由于区域间环境规制政策的差异，位于高规制强度地区的企业会移址到规制强度较弱的地区，进而在区域间引起更大范围的不公平。一般意义上，经济越发达地区，环境规制强度越高；经济越不发达地区，为了自身经济发展考虑，越有动机制定较低的环保标准。当成本差异、政策级差和生产限制都满足后，由此产生的成本—利润差额会使发达地区污染密集型产业（企业）丧失区域竞争力，甚至逐步向不发达地区转移，即出现由Copeland和Taylor（1995）提出的“污染天堂”现象。主要体现在外商直接投资（Foreign Direct Investment）的国外输入型污染转移（应瑞瑶和周力，2006；霍伟东等，2019）和国内污染产业（企业）在行政区域间的转移（杨海生等，2005；汤维祺等，2016；杨子晖和田磊，2017；刘满凤等，2021）。因此，区域间规制强度的差异会影响不同区位的市场主体间的合规成本，使经济不发达地区成为污染主体的避风港，从而引致更大范围的不公平。进一步地，这种转移又会导致环境规制的“逐底竞争”。已有研究证实，在以经济增长为核心的政绩考核机制激励下，中国地方政府迫于竞争压力相互模仿，会竞相降低环境规制政策的制定与实施水平(李胜兰等，2014)；金刚和沈坤荣（2018）也发现国内地理相邻城市间同时存在逐底竞赛和竞相向上的非对称性环境规制执行互动，加剧了污染企业的空间自选择效应，使得地理相邻城市间形成以邻为壑的生产率增长模式。因此，当前中国各城市为实现局部短期利益最大而实行的环境规制政策并不利于全局环境治理，应该就环境治理的共同目标达成协同规制的共识（沈坤荣等，2017）。

四、环境规制影响公平竞争的根源解析：现实原因与理论症结

本部分将针对前文的现实表征，进一步解析环境规制影响公平竞争的深层次原因。其中，现实中规制方式的不完善是导致不公平竞争情形出现的直接原因；而地方规制机构专业性与独立性的缺乏又扩大并加剧了此类情形；这些又可归于规制理论层面并未包含公平竞争这一根本性的理论症结。接下来，将对这三个层面进行具体剖析，以在表明研究问题现实意义的同时，一并凸显其理论价值，并为后文二者的协调思路提供借鉴。

(一) 规制方式不完善

环境规制政策在较长时期内是以非市场化治理手段为主，即命令—控制型规制在早期治理中占主要方式，但规制效果并不尽如人意，稍有不慎，对经济和市场带来的负面影响较大。为了在资源配置中更为有效且合乎经济规律，市场激励型规制方式逐渐得到更多的认可和使用，但由于仍未清晰融入公平竞争理念，在实践中也呈现出部分矛盾和问题。下面将分别就两种主要规制方式对公平竞争的影响作详细分析。

1．非市场化方式对市场的直接干预。非市场化方式对市场的直接干预是指环境规制主体使用命令—控制型的规制方式直接干预或控制市场主体的生产经营行为。常用的命令—控制型规制工具有准入限制、限期治理、总量控制、污染物排放标准、设置技术标准、严重污染型企业关停并转，强制企业环境信息披露等。由于较为直接、明确且具有可预测性，此种方式在处理较为极端、棘手的案件时最为有效，但缺点也较为显著，这种类似于“一刀切”的非市场化方式的管理手段和管理工具作为一种刚性约束，不仅规制成本较高，还较为直接、粗暴，缺少必要的灵活性，不能较好地匹配市场经济运行规律，更没有考虑市场主体的异质性。由于对市场干预较为强烈，且在规制目标达成后并不能继续刺激市场主体的进步和创新，从而无法从根本上转变生产方式和思想理念。仍以中国清洁生产标准的实施为例，其虽然促进了企业全要素生产率的提高，然而，这种改善只发生在不能或勉强达到清洁生产标准的污染者身上，对低污染排放污染者的生产标准改善作用不大（Yu等，2023）。另外，以“环保约谈”“中央环保督察”为代表的“运动式治理”政策，一旦与地方民生、经济等重要领域的利益产生冲突，常会出现“临时治理”的现象（李智超等，2021）。由于只关注较为狭隘的规制效果，非市场化方式对相关事实效果的评估仅限于环境治理水平，并未扩大至对经济、市场竞争乃至社会福利的影响，难以形成有效的创新补偿效应（齐绍洲等，2018）。因此，非市场化方式并未遵循市场的基础性资源配置原则，对市场的直接干预影响了公平竞争的市场环境。

2．市场激励型方式的不成熟。市场激励型环境规制方式是指规制主体根据价值规律，利用价格、税费、补贴、优惠、环保投资、信贷、市场交易（许可证交易、排污权交易）等市场信号工具引导受规制主体进行环保的行为。一般而言，市场激励型方式不仅不会妨碍资源配置，还是市场的有效补充。长期看，以市场激励为主的环境规制方式取代非市场化手段是大势所趋。但需要注意的是，借助市场激励型方式进行规制的前提是市场机制发育程度较高并且设计合理。而中国多数的市场化规制手段实践时间较短，符合经济体制与社会需求的交易制度仍在摸索中，当前尚处不成熟阶段，难免会有失偏颇乃至存在可被利用的政策漏洞。例如，价格、税费、补贴等方式会因规制主体信息获取不完备而存在设计不完善和监管不到位问题；排污权交易、碳排放交易等新型配额制度仍处在小范围实践阶段，虽然缓解了命令—控制型方式的低效问题，但并未形成成熟的交易机制和体系。以中国SO₂排污权交易制度为例，其对试点地区绿色技术水平的提升作用甚微，且尚未形成波特效应（Borghesi，2015）。另外，市场激励型规制方式在审查监督上的不到位会促使企业间有合谋的动机和行为，进而影响市场结构和公平竞争。

(二) 地方规制机构专业性与独立性缺乏

地方规制机构在专业性与独立性上的缺乏加剧了环境规制对公平竞争的负面影响。

1．地方规制机构专业性缺乏。地方规制机构专业素养的缺乏是对市场主体缺乏深刻的异质性认识，进而导致“运动式”“一刀切”式执法现象出现的重要现实原因。由于环境规制涉及复杂的技术标准，且现实案例也千差万别，这就要求规制机构更具专业性，经济学家、社会学家、政治学家、技术专家都应参与其中，以保证政策的科学性和合理性。然而，中国现有地方规制机构人员缺乏对法规的灵活运用，难以把握执法尺度与执法强度，在实践中多呈现简单、粗暴的执法现象。例如，多次的运动式执法方式，导致出现“阅兵蓝”“两会蓝”等“政治性蓝天”，这种短期重视造就的“蓝天”往往是以政治事件过后更严重的报复性污染为代价的，不仅不能有效治理雾霾，还有副作用（石庆玲等，2016）。另外，2018年中央生态环境保护督察组对 10个省份“回头看”时，发现依然有多个地方在生态环境保护督察整改中采取“一刀切”的方式执行中央政府的环保政策，其中，山西省太原市禁煤“一刀切”尤为典型 ²。因此，无论是在理论知识还是实践操作中，地方规制机构的专业性都亟待提高与加强。

2．地方规制机构独立性缺乏。地方规制机构独立性的缺乏是导致部分执法机构受制于较强的地方政府约束，进而产生偏向性执法、选择性执法的重要现实原因。虽然中国环境规制机构的地位在最近十几年得到大幅提高，但地方部门仍旧缺乏足够的独立性。地方环境执法部门有时不得不配合当地政府完成经济发展目标与政治任务，造成执法过程中的权威性和有效性大大降低。这也从另一方面说明，规制实践尚未充分做到将环境保护作为一项长久决策和治理行为，没有将其内嵌于地方治理和经济发展之中，也并未实现政策的连贯性与可持续性。虽然，2016年环保机构由属地管理模式改为垂直管理模式，人、财、物都脱离了地方管理，一定程度上能够缓解独立性缺乏的问题，但依据以往工商部门、税务部门、食品药品监督部门垂直管理的经验，形式上的体制变动同样受制于上一级政府管理，执法上存在的问题仍旧无法得到很好解决，从而影响实际效果。例如，虽然陕西省早在2003年就推行了市以下环保部门的垂直化改革，但仍因“一刀切”行为而受到生态环保督察的点名 ³

(三) 规制理论并未包含公平竞争理念

传统规制理论主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论以及20世纪70年代末的新规制经济学四大阶段。公共利益理论直接来源于市场失灵，由此赋予了政府对市场进行干预的合理理由和正常动机。规制也是从这一角度出发，面对生产带来的外部性问题，希望通过外在干预的方式来改善社会福利和公共利益。此理论的理想目标是通过政府对失灵问题的亲力亲为以提升社会整体福利。但规制俘获理论指出，政府并非万能，规制亦会产生成本，并且规制主体容易被产业（企业）所俘获。从竞争角度上看，如果规制俘获能使整个产业受益，并对产业内的企业是一致的，行业内部的市场竞争理论上是不受影响的；反之，如果规制俘获是针对个体层面，单个集团或企业从中获益更多，就会违背公平竞争原则，由此产生的社会成本不仅比市场失灵更高，也不能提升社会整体福利，最终导致规制效果并不尽如人意。此理论虽解释了规制引致不公平竞争的原因之一，但也仅仅是一种假设和对规制经验的陈述，未经逻辑推理进行验证，也没有针对公平竞争展开系统研究。

Stigler（1971）创立的规制经济理论强调利益主体之间的博弈问题，认为规制的产生更多是“游说”的结果。Becker（1983）由此关注到了利益集团间的竞争，认为规制是提高势力集团福利的工具。虽然，这一理论框架明确提出了市场竞争的问题，但主要关注经济领域的规制，且并未就协调和解决提出具体思路。而后，可竞争市场理论的提出进一步指明了方向，为20世纪70年代末后的放松规制运动提供了理论依据。在全球轰轰烈烈的放松规制背景下，以激励性规制理论为核心的新规制经济学应运而生。相较于传统规制，在可竞争市场理论和激励性规制新方法基础上兴起的“后规制”强调了对规制的再规制，认为规制与竞争不是非此即彼的价值目标，而是共同增进社会福利的工具。因此，不仅需要将市场竞争主体和规制机构纳入政府规制中，规制过程本身亦应当受到竞争机制的评价和约束（孙晋，2021）。

五、环境规制中践行公平竞争的协调思路

由于缺乏对异质性企业的认识和重视，现阶段的环境规制政策并未从设计之初来考虑微观干预对竞争性市场秩序的影响，也未将公平竞争理念贯彻到现实中，导致实践中存有诸多不良反应和冲突。因此，无论是环境规制体系的设计与改革，还是规制方式的选取与应用，都应在基于市场主体异质性的基础上将对公平竞争的弱化结果考虑在内，才能减少社会整体福利损失，从而兼顾规制效率与公平目标。

(一) 在环境规制中明确引入公平竞争

在环境规制中明确引入公平竞争，不仅要在规制理论中引入公平竞争理念，还要在规制实践中充分践行公平竞争审查制度。在理论中，将公平竞争理念有效嵌入规制内涵，将环境规制目标在原有改善环境的基础上扩展到维持公平竞争的市场环境，并将其作为实践中的指导思想与基本原则，以此明确公平竞争在环境规制中的重要地位。在实践中，要将公平竞争审查制度贯穿于环境规制全过程。具体而言，在政策设计初期就应全面评估环境规制效果，预测可能会对公平竞争产生的影响；在政策落地之前就应对其是否存在影响公平竞争的情形进行预审查，借助成本与收益法等工具综合判断政策实施强度及临界点；在政策执行的过程中应密切关注现实效果，对于造成的不合理的市场准入和退出、个别主体享受的放松条件和偏向性规定，以及区域间的转移等情形要及时矫正。

(二) 基于企业的异质性完善既有规制方式

基于企业的异质性完善既有规制方式，是指各类规制方式要在考虑企业异质性情形下，尽量避免因纯粹环境规制强度差异而引致的不公平竞争情形，最终达成的效果是让不同受规制主体面临同等程度的单位规制强度。首先，命令—控制型的规制方式要更为精准，应摒弃“一刀切”的执法理念，尽量避免行政审批和关、停、并、转企业的政策，减少制定统一的技术设备或限时达标等的传统做法，对于不同规模、属性、排污水平的企业设置不同的规制阶段，以达到“劣者趋良，良者趋优，优者更优”的状态。其次，要弥补市场激励型规制方式的漏洞，对于许可证、环保税等工具应针对不同类型的企业进行量体裁衣，赋予不同的征收标准；对于打着“环保”旗号进行的合并、收购等行为应进行公平竞争制度的审查，并关注事后市场结构、企业行为和经营绩效的变动情况，以避免市场主体利用环保漏洞为自身寻求不正当竞争机会的行为。另外，要降低进入壁垒，尽可能选择不影响企业进入的规制政策或工具，以在保障市场自由进入的同时维持充分数量和规模的市场竞争主体。

(三) 提高地方环境规制机构的专业性与独立性

地方规制机构专业性与独立性的提高可有效避免执法过程中对异质性的忽视，是践行公平竞争理念的直接保障。首先，地方环境规制机构的专业性可在源头上保证政策实施的科学性与灵活性。现实监管中层出不穷的问题以及不同的企业属性，都需要规制机构高水平的专业素养。因此，各地都要打造一支有着合理人员配比，包含技术、经济、统计、法律、政治等专业人才的高素质执法队伍，并配以高规格的咨询专家团队。在独立性方面，除了全面推广垂直管理体制外，还应确保地方环境规制机构拥有相对广泛的自由裁量权，保证辨证施治，针对不同“病症”施加科学的规制强度；为防止垂直管理体制改革后地方政府不作为、不配合的问题，要为其配以专业的人、财、事权，并为其打造与地方政府沟通协作的桥梁。另外，规制机构并非“完全独立”，相关协商以及意见必须建立在合理论证的基础上，不仅要公开透明，还应邀请独立于监管机构之外的专家出具决策评估报告，必要时辅以公众参与和监督。最终的规制结果应是由政府、企业、公众、社会组织等多方利益动态博弈后产生的有利于社会公正的决策。

(四) 协调区域间的环境规制政策

协调区域间的环境规制政策可有效避免各市场主体间因所属区位差异而造成的不公平情形。这就需要各地的环保机构不能各自为政，要在统一领导下协调制定共同的方案和定价机制。由于发达地区在实现发展过程中历史累计排污量是最多的，一些人会秉承高污染高付费原则，主张采用“差异化公平”方法，即发达地区征收高税费，而新兴地区和不发达地区采用低税费。现实来看这种作用十分有限，还会导致产业的迁徙或转移，产生“污染天堂”现象，不利于整体污染减排。因此，为避免部分市场主体享受地区间的政策漏洞，不同地区的所有经济主体都应承受同等程度的单位规制强度。这就需要更高层的政府机构通过设计一系列协作机制和政策体系来配合完成。当然，这对于贫困与落后地区而言意味着将无法遵循发达地区原有“先污染后治理”的富裕路径继续前进，还要同发达地区一起承担同等强度的合规成本。为弥补此类不公平，环境规制后期相关的配套政策支持十分必要。

六、结　语

公平竞争理念应涉及所有经济主体并贯穿于市场经济运行的全过程。环境政策的制定也应以公平竞争为前提和目标。如何在有效治理环境的同时尽量消除对公平竞争的不良影响，避免产生新的负外部性，需要结合传统理论和具体情境进行深层次探索。基于此，本文首先分析了环境规制与公平竞争内在联系的理论逻辑。接着基于异质性企业视角归纳了环境规制影响公平竞争的具体路径，由此体现出在环境治理中践行公平竞争理念的必要性。随后从现实原因与理论症结层面解析二者相冲突的深层次原因，发现规制方式不完善、地方执法机构专业性与独立性缺乏以及规制理论并未包含公平竞争是造成此现象的根源所在。最后，分别从环境规制中引入公平竞争、基于企业的异质性完善既有规制方式、提高地方环境规制机构的专业性与独立性、协调区域间环境规制政策四方面提出解决思路。本文为环境规制与公平竞争的研究和实践提供了新的理论视角，不仅能够充分激励公平竞争在市场中基础性作用的发挥，拓展公平竞争理念的贯彻与执行范围，也为提高环境规制与经济发展间的兼容性和依存性提供了理论依据，对于营商环境优化以及统一开放、竞争有序的现代化市场体系建设有着重要的现实意义。

1陕西黄陵年产60亿焦化厂8年没有环评 纳税大户竟是污染源头：https://www.sohu.com/a/71292309_336604。

22018生态环保督察：不是“一阵风” 反对“一刀切”，人民网 ：http://env.people.com.cn/n1/2019/0111/c1010-30521522.html。

32018生态环保督察：不是“一阵风” 反对“一刀切”，人民网 ：http://env.people.com.cn/n1/2019/0111/c1010-30521522.html。