一、引　言

事权是一级政府或部门在公共事务和服务中承担的任务与职责，一般而言某种事权会明确归属于特定部门，由其履行相应行政职责。但考虑到地方行政管理差异，在特定情况下中央政府允许地方政府可以自行选择一些行政事权的部门归属，使同一事权归属于不同的政府部门。而这种同一事权归属不同行政部门负责的管理模式可能会带来差异化的事权履行效果。系统考察这种行政事权归属所带来的行政效率差异，有助于优化和完善行政管理体制，更好履行政府公共职责。社会保险费征管事权是构建国家社会保障体系的重要公共事权，决定了国家社会保障体系运行的行政效率。现行社会保险费征收事权是典型的同一事权在不同地区归属不同行政部门的管理模式，形成了中国特色的社会保险费双重征缴体制（王延中，2019）。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，国务院授权各省级单位在税务部门和社保部门之间自行选择社会保险费征缴机构。在2000年至2001年间，有14个省（直辖市、自治区）将社会保险费征收事权由社保部门移交至税务部门，并在地区间逐步形成了社保全责模式、税务代征模式与税务全责模式三种并行模式。在“社保入税”的总体改革方向下，系统考察不同征管模式对中央统一法规的差异化响应效率，对协调税务和社保部门的职责分工，更好履行社会保险征管职责具有重要理论及现实意义。

社会保险费征收事权应归属社保部门还是税务部门？这是学术界长期关注的热点话题。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《国税地税征管体制改革方案》，明确自2019年1月1日起社会保险费由税务部门统一征收（汪德华，2018），试图通过国税与地税合并这一机构改革的契机，将社会保险费征收事权全部移交税务部门负责。2019年4月国务院办公厅下发了《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》，规定了社会保险费原则上暂按现行征收体制继续征收，由各省自主进行决策，即采取“成熟一省、移交一省”的模式，在条件成熟之前则维持现行征收体制不变。

鉴于社会保险征管模式在学术界和政策实践中均未形成统一的共识，本文认为系统考察不同事权归属下的征管模式对中央改革举措的响应效率，并探究其出现响应效率差异的内在协调机制，有助于更好弄清不同征管模式优缺点，为合理设计社会保险征管模式及其配套举措提供决策参考。在各地执行差异化的社保费征管模式下，2010年《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》）的出台对社会保险费的依法征管提供了法律依据，强化了征管机构在社会保险费征缴过程中的合规性。《社会保险法》的出台也对不同事权归属下征管模式的征管效率带来了差异化的外生冲击。当保费征收事权归属于社保部门时，由于社保部门与《社会保险法》的政策联系，直接受到《社会保险法》的约束，因此社保全责模式对《社会保险法》的响应效率较高。而税务代征模式需要社保部门与税务部门密切配合，共同履行好保费征管事权。这一征管模式对跨部门间的协同响应效率提出了较高要求。但作为征管环节中的重要组成，税务部门受到《社会保险法》的影响比较间接，使得税务代征模式可能整体上对《社会保险法》的响应效率不足。本文利用《社会保险法》出台带来的外生冲击，实证考察了不同事权归属的征收模式对中央统一法规的差异化响应效率，并探讨了导致响应效率存在差异的内在机制，为更好推进社保征管模式改革提供了经验证据。

本文利用全国税收调查数据和双重差分识别策略，实证评估了《社会保险法》出台后不同征收模式对《社会保险法》的响应效率上的差异。由于两种征管模式受《社会保险法》影响的强弱有差别，本文将保费征收事权归属于社保部门的社保全责模式设定为直接受《社会保险法》影响的处理组，将保费征收事权归属于税务部门的税务代征模式设定为受《社会保险法》影响较弱的对照组。本文主要有以下研究结论：第一，社保全责模式对《社会保险法》的响应效率显著优于税务代征模式，当《社会保险法》出台后，社保全责征收模式下的企业养老保险实际缴费率比税务代征模式高了0.098%，即单部门响应效率优于跨部门协同响应效率；第二，这种响应效率差异更多体现在私营企业与非劳动密集型企业，表明社保部门加强了先前监管力度较低企业的征缴水平，体现了《社会保险法》的扩围效应；第三，这种不同征管模式对《社会保险法》的响应效率差异，主要体现在那些基础信息化建设水平较低的地区，而基础信息化建设水平较高地区的不同征管模式的响应效率则没有显著差异，这意味着部门之间信息化建设能够有效消除税务代征模式中的效率损失。

本文的研究贡献主要在以下三个方面：第一，已有关于社保缴费的研究主要聚焦于征管事权归属发生变化所导致的征管能力改变，而征管事权归属变化之后，不同征管部门运行效率的考察则比较缺乏，本文通过征管部门的视角，考察不同事权归属的社保费征收模式对中央统一法规所产生的差异化响应效率，以试图对现有研究进行补充。第二，本文深入考察了信息共享在跨部门协同中所发挥的重要作用，为有效缓解跨部门的协同效率损失提供了可借鉴的政策指引。第三，国家在2019年进行了社会保险费征收事权划归税务部门征收的改革，文章的研究结论有助于国家更好地推动该项划转改革的落地。通过提高税务部门职能履行效率，并配套推进部门间信息化建设，以有效推进保费征收事权划转改革。

本文的其余部分结构安排如下：第二部分是制度背景与研究假说；第三部分是研究设计与数据样本；第四部分是实证结果与稳健性检验；第五部分是机制分析；第六部分是进一步分析；第七部分是结论与政策建议。

二、制度背景与研究假说

行政事权作为政府依据法律规定所拥有的事务管理与处理权，其在不同层级政府之间的划分，一直是学术界长期关注的热点话题。相关学者重点关注了多层级政府在事权划分上的合作与竞争行为（罗长林，2018）、央地事权的划分原则（楼继伟，2018）、政府间事权划分的优化思路（李森和彭田田，2021）。然而，多层级政府间的事权划分只是政府履行事权的第一步，当法律确定某项事权划分到哪级政府后，各级政府需要选择某一行政部门来具体履行该项事权。事实上，由于每一级政府是由多个行政部门组成的，各级政府在履行本级政府事权时，不可避免地会出现“行政化分权”现象（刘剑文和侯卓，2017），各级政府可以在法律预留的空间内对既定分权格局进行调整，按照本级政府的需要，确定具体行政事权的归属。而针对行政事权的不同归属以及不同行政部门对国家统一政策的响应效率差距，相关研究还比较少。

社会保险费征收事权是研究行政事权归属与响应效率的一个较好的切入点。1999年开展的社会保险费征收事权的划转改革，授予了地方政府自行选择事权归属部门的权力。为提升社会保险费的征管效率，部分地区选择了由税务部门代征社保费。地方政府依据1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》的规定，自行选择保费征收事权的归属。部分省份社会保险费征收事权由社保部门划转至税务部门，并在较长的时间段内保持了社保部门征收与税务部门征收并行的情况，使得同一行政事权的归属在地区间存在较大差异。随后中国各地区逐步形成了三种不同的社会保险费征管模式：一是社保全责模式，二是社保部门与税务部门合作征收的税务代征模式，三是税务全责模式。各种征管模式的定义与优缺点总结如表1所示。

尽管相关研究发现，1999年开始的社会保险费征收事权的划转改革将保费征收事权划转到税务征收模式的地区，社保费征收水平有所提升（唐珏和封进，2019；刘辉和刘子兰，2020）。但在之后三种征管模式平行运转的较长时间段内，税务部门对于社会保险费的征管优势并不一定能持续发挥作用。如表2所示，由于采取税务全责模式的地区较少，本文的论述主要围绕社保全责模式与税务代征模式展开。根据委托代理理论，社保全责模式是社保部门履行本部门的职责，履行征管职责的积极性较强。而在税务代征模式中，社保部门与税务部门更多的则是一种委托代理关系，税务部门受社保部门委托履行征管环节的职责。另外，针对社会保险费征收的考核也主要集中在社保部门。相关研究发现，社保费征收中的委托代理问题降低了基层政府保费征缴的积极性（朱恒鹏等，2020）。

因此，考察社保部门与税务部门对于社会保险费征管的优缺点，不仅需要考察社会保险费划转税务部门征收单次冲击带来的影响，也需要考察社会保险费征收事权划转税务部门后，社保部门全责和税务代征两种模式平行运行时的效率变化。因此，本文以社会保险征管双重体制为基础，利用《社会保险法》出台对征管机构带来的外生冲击，识别不同征管模式对国家政策的响应效率差异，从而评估社会保险费跨部门协同征缴过程后可能出现的效率损失，并考察信息化建设在降低部门协同效率损失中所发挥的作用。这有助于更好厘清不同征管模式优缺点，有助于合理设计社会保险征管模式及其配套措施，为推进与保障社保费征收事权划转改革提供一定的决策参考。

由于中国社会保险制度整体呈现“碎片化”的特点（王延中，2019），保费征管机构、征管强度、费率标准方面的地区间差异很大（Loo和Chow，2006）。其中重要的原因在于社保缴费领域的法律缺乏（许红梅和李春涛，2020），为此国家于2010年通过了《社会保险法》，进一步明确和赋予了社保费征管机构的征缴权利。《社会保险法》的出台不仅提高了企业社保缴费水平，更有利于减少企业逃税（许红梅和李春涛，2020），降低了企业劳动力雇佣增长率（刘贯春等，2021）。

然而，由于各地社会保险费征收事权归属部门不同，社保部门全责和税务代征两种模式对国家统一法规的响应效率可能存在差异。国家针对社会保险制度的相关法规政策，主要由负责相关业务的社保部门发布。因此，社保部门全责征收模式对《社会保险法》的响应效率应较强，而税务代征模式对于《社会保险法》的响应效率可能较低。税务代征模式下的信息登记、费用核定工作都由社保部门负责，税务部门仅负责后续的费用征收、清欠等职能，仅履行保费征收职能的下游环节，这就必然涉及到社保部门与税务部门的沟通和协调问题。有研究发现在实施税务代征模式后，出现了社保部门与税务部门的跨部门协同困难和数据信息的共享交换不畅等问题（范子英和赵仁杰，2020）。综上所述，跨部门信息化建设水平不足的问题在税务代征模式的征管实践中普遍存在，税务代征模式对于国家统一法规的响应效率可能相对于社保全责模式是不足的。因此，本文提出以下研究假说。

假说1：社保全责模式对《社会保险法》的响应效率应优于税务代征模式。

提升跨部门协同效率，破除制约税务代征模式发挥响应效率的机制障碍，这成为一个需要解决的问题。在国家机构体系中，跨部门的职能分离是政府部门间关系的基本特征（吴文强，2020），形成多部门协同履行一项职能的现象（Ching等，1992）。有研究围绕政策制定、政策执行与公共服务供给三个层面，系统阐释了跨部门协同失灵现象（周志忍和蒋敏娟，2013）。针对跨部门协同可能出现的协同效率损失，一种常见的思路是加强部门间的信息化建设，促进部门间信息交换和共享。有研究发现政府部门建设跨越组织边界的电子政务信息系统对于协同政务的构建具有基础支撑作用（Pardo等，2012），而在电子政务环境下，不同政府机构部门之间围绕共同目标协同一致，能够实现效益增值的协同效应（白淑英，2009；梁孟华，2009）。以税务代征模式为例，这种部门间信息沟通的重要性体现在两个方面：一是税务代征模式下，社保部门不仅每月有大量企业缴费金额的核定工作，还要按月向税务部门准确、及时地传递企业数据，因此两部门间高质量、高效率的数据交流非常重要（周志忍和蒋敏娟，2013）；二是由于税务部门掌握企业纳税信息，对企业生产经营情况更加熟悉，通畅的信息共享渠道为税务部门检查核对社保部门核定的缴费数额以及将修正后的缴费数额传递给社保部门提供了必要条件。因此，本文提出以下研究假说2。

假说2：税务部门与社保部门的信息化共享水平是制约税务代征模式响应效率提升的关键机制因素。

三、研究设计与数据样本

鉴于养老保险在社会保险费中占到三分之二的比重（唐珏和封进，2019），是社会保险收入中的核心费种。因此，本文以养老保险为例梳理了各地区的社保费征管模式情况，具体如表2所示。^①可以发现，大部分省份选择了社保全责和税务代征模式，仅有少数地区采用了税务全责模式，所以本文主要考察社保全责和税务代征模式对国家法规响应效率的差异。

在社保费征管模式改革基础上，国家为进一步规范社保费的征缴流程以及提高征管效率，于2010年出台了《中华人民共和国社会保险法》。该法律的出台具有三方面的政策影响：一是该法律的实施结束了社会保险领域长期缺少上位法的局面，确立了社会保险制度的基本框架和各责任主体的权利与义务，使社保费的征收有了上位法可依据；二是进一步确立了社会保险制度的运行监督机制和各主体的法律责任，使得相关行政处罚有了确定性标准，提高了用人单位的社会保险缴费遵从度，同时也约束了征收机构的征管行为，要求征收机构依法依规征收社保费；三是将征收监管范围逐步扩大到之前监管力度较低的企业，补齐之前对部分企业社保缴费监管力度不足的短板，保障了相关企业就业人员的合法权益，反映了法律的扩围效应。

《社会保险法》是人社部门牵头出台的法律，其对不同事权归属下的社保全责和税务代征两种征管模式产生了差异化的外生冲击，为本文利用双重差分方法识别不同模式对国家政策的响应效率差异提供了准自然实验环境。《社会保险法》作为社保部门的上位法，毫无疑问会对社保部门有更强且更为直接的约束力，事实上在该法律出台后社保部门迅速展开了相应的政策宣传、学习与细则配套工作。人社部于《社会保险法》出台后的次月，就制定了《关于学习贯彻社会保险法的通知》（人社部发 〔2010〕 79号），要求各省、自治区、直辖市人力资源和社会保障部门充分认识《社会保险法》的重大意义，广泛开展宣传工作，认真做好学习培训工作，抓紧完善配套政策法规体系。相对而言，税务部门则在履行《社会保险法》过程中主体责任意识较弱。从公开资料中几乎找不到税务部门学习宣传《社会保险法》的相关文件。税务部门不能适用《税收征管法》等涉税法规对企业社保费的缴纳行为进行规制（刘军强，2011）。另外，从业务考核的角度看，即便是采取税务代征模式的地区，地方政府对社会保险费征收工作的考核对象仍是社保部门。例如采取税务代征模式的甘肃省，省政府关于社会保险基金收支预决算的考核对象仍是社保部门。因此从部门职责角度看，《社会保险法》的出台会对社保部门产生更大影响。更为重要的是，在社保全责模式下全部征收环节由社保部门单独负责，其有落实《社会保险法》的积极性和考核压力，因此会更大程度受到该法律出台的影响，从而提升社保费征管效率。而在税务代征模式下，征管流程由社保部门和税务部门协同完成，先由社保部门核定企业应缴费额，再由税务部门根据核定数额向企业征收保费。《社会保险法》主要影响了在业务流程上游的社保部门，对业务流程下游的税务部门影响有限，税务代征模式对于《社会保险法》的响应效率会相对较弱，可能存在协同失灵的问题（周志忍和蒋敏娟，2013）。因此在研究设计中，本文将更多受到《社会保险法》影响的社保全责模式地区的企业作为处理组，将税务代征模式地区的企业作为控制组，以《社会保险法》的出台作为政策冲击，利用双重差分法以识别不同征管模式对国家政策的响应效率差异。因此，本文实证模型设定如下：

其中，被解释变量 $ {Y}_{icpt} $ 为省份p城市c中第i个企业在第t年的企业职工基本养老保险实际缴费率。借鉴赵仁杰和范子英（2020）的研究，本文利用企业已纳职工养老保险金除以职工工资总额数值来计算企业养老保险实际缴费率。通过比较在《社会保险法》出台前后不同征收模式对企业养老保险实际缴费率的影响，以识别不同征收模式对《社会保险法》的响应效率差异。核心解释变量 $ {model}_{cp}\times la{w}_{t} $ 为企业所在城市c在年份t所受到《社会保险法》的影响。 $ la{w}_{t} $ 定义为政策处理时间，由于《社会保险法》于2010年10月出台，2011年开始会对征管机构产生影响，因此参考蔡伟贤与李炳财（2021）的研究，将政策出台以后的年份全部取值为1，即2011年及以后 $ la{w}_{t} $ 取值为1，否则取值为0。^③ $ {model}_{cp} $ 定义为征收模式，由于社保部门是落实《社会保险法》的责任部门，在社保全责模式下由社保部门单独征收保费，因此设定社保全责模式地区为处理组，并且取值为1。而税务代征模式地区由于涉及跨部门协同征管，受到《社会保险法》的影响相对较弱，因此设定税务代征模式地区为控制组，并且取值为0。系数 $ \beta $ 为本文的核心估计系数，反映了社保全责模式与税务代征模式对《社会保险法》的响应效率差异。 $ {Z}_{icpt} $ 为企业层面控制变量，参考了唐珏和封进（2019）的相关研究，控制了实收资本、现金流、融资成本、负债率等企业特征。 $ {X}_{cpt} $ 表示城市层面的变量，包括城市的总人口、市级职工平均工资、经济总量和市级财政自给率。 $ Pensio{n}_{pt} $ 为省级养老金支付压力，加入该控制变量是为了控制养老金支付压力对社会保险实际费率的影响。 $ {\delta }_{i} $ 和 $ {\mu }_{t} $ 分别表示企业和时间固定效应，为使估计结果更为可靠，本文采用了聚类到企业层面的稳健标准误。

本文所使用的核心数据为2007—2013年全国税收调查数据，该数据由财政部和税务总局按照分层随机抽样方法选取企业填报（高培勇和毛捷，2013），数据由基层税务部门负责收集，能够较为全面地反映企业缴税缴费信息，因为由基层税务部门负责数据审查，使得该数据的质量和可信度较高。与现有企业养老保险缴费研究普遍使用的中国工业企业数据库与上市公司数据库相比，税收调查数据拥有细分养老、医疗、失业等具体险种的企业级数据，同时克服了工业企业数据库只统计规模以上工业企业和上市公司数据库仅统计上市公司的局限性。另外，征管部门的基本架构、征管部门合作时的业务流程以及征管机构的职权范围在近期都没有发生大的调整，而论文研究的出发点正基于此，论文基本结论成立的制度条件仍然存在。本文数据处理参考了Liu和Mao（2019）的研究：一是按照企业纳税人识别号，将现有的截面数据匹配为面板数据；二是对所有企业级控制变量做1%的缩尾处理；三是由于法定养老保险费率为20%，部分省市的费率标准甚至更低，参考赵仁杰和范子英（2020）的研究，将实际养老保险费率大于30%的样本全部删去。为了更好地展示回归系数，本文将企业养老保险费率乘以100。城市层面的控制变量则来源于《中国城市统计年鉴》。各变量的计算方式和描述性统计如表3所示。可以发现，样本期内企业养老保险的平均缴费率为7.066%，远低于国家规定的20%法定缴费率，意味着社保费仍有较大征管空间。

四、实证结果与稳健性检验

（一）基准回归结果

本文首先检验《社会保险法》出台后不同征管模式对企业养老保险实际费率的影响，回归结果如表4所示。其中，第（1）列仅控制企业固定效应和时间固定效应，第（2）列在第（1）列的基础上加入了企业控制变量和市级控制变量，第（3）列在第（2）列的基础上加入省级养老金支付压力变量以控制社保资金压力对征收模式的影响。根据回归结果，《社会保险法》政策冲击的估计系数均显著为正且基本稳健，这意味着在《社会保险法》出台所带来的政策冲击下，社保全责模式下的企业社保缴费率的提升显著高于税务代征模式下的企业，反映了社保全责模式对《社会保险法》有着更好的响应效率。以第（3）列为例，《社会保险法》出台后，社保全责模式对企业实际费率的影响比税务代征模式高了0.098个百分点。考虑到税收调查数据库中2010年社保全责模式下企业的养老保险实际费率平均值为6.8%，《社会保险法》的出台使得社保全责模式比税务代征模式多提高了1.44%。上述估计结果表明，针对国家层面《社会保险法》的出台，单一部门负责的社保全责模式比跨部门协同负责的税务代征模式具有更好的响应效率，本文的假说1得以验证。这意味着在社会保险费征收事权划转至税务部门的改革过程中，由于税务代征模式存在响应效率不足的问题，应当重视跨部门协同可能带来的效率损失。这种效率损失可能来源于两个方面：一是税务部门可能对非自身主要职责的上位法的响应效率较低；二是社保部门与税务部门间的信息沟通和协同可能导致了效率损失。

（二）平行趋势检验

双重差分识别策略的有效性依赖于处理组与控制组在政策前的共同趋势假设，因此平行趋势检验是验证基准结果有效性的重要方式。本文参考唐珏和封进（2019）的研究，采用事件研究方法估计了《社会保险法》出台带来的两种征管模式之间响应效率差异的动态效应，并绘制了动态效应图，如图1所示。动态效应估计结果显示，在政策实施前，两种征管模式下的实际缴费率没有显著差异，呈现出了良好的平行趋势，这表明本文采用的双重差分识别策略是有效的。从政策实施后的动态效应看，在《社会保险法》出台的当期，两种征管模式表现出了显著的响应效率差异，但这种政策冲击带来的影响仅具有短期效应。上述结论表明，《社会保险法》出台对两种征管模式响应效率的差异化影响主要反映在政策实施后的第一年，说明这种效率差异更多来自于不同模式对上位法的落实响应差异，并没有改变两种征管模式本身的征管效率。原因可能在于，社保部门对《社会保险法》的贯彻落实非常迅速，说明政策当期的效果反映了两种征管模式对政策的响应差异。

图 1 平行趋势检验：事件研究法

图选项

（三）基于失业保险费的稳健性检验

本文在基准估计过程中是以养老保险缴费为例进行的实证检验，考虑到在本文样本期内养老保险的统筹层次发生过改变，部分省份的养老保险统筹层次由市级统筹转为省级统筹，可能会对《社会保险法》的政策效果产生干扰。为进一步检验基准估计结果的可靠性，采用企业失业保险缴费数据进行稳健性检验。采用失业保险进行估计的原因是：在本文样本期内各地区养老保险与失业保险的征收模式均相同，并且失业保险的统筹层次并没有在样本期内发生变动。因此，失业保险能够很好地为基准回归估计结果提供稳健性检验。表5第（1）列给出了基于企业失业保险情况的估计结果，核心解释变量的估计系数为0.026，并且显著为正，这表明在《社会保险法》出台后，社保全责模式下失业保险实际费率的提升高于税务代征模式，与基准回归得出的结论是一致的。

（四）基于社会保险费种在不同征管模式下的交叉验证

本文基准估计结果可能不是来自于特定费种的特征，而是由于征管模式差异的普遍性导致的。部分地区费种间采用不同征管模式，这为识别《社会保险法》出台带来的差异化影响提供了机会。河北、黑龙江、青海、陕西四个省份养老保险采用了税务代征模式，而医疗保险采用社保全责模式，因此通过比较这四个地区与其他实施税务代征模式地区的医疗保险等费种的政策响应效率差异，可以更好地识别政策冲击对不同征管模式的差异化影响。本文将样本限定于养老保险采用税务代征模式的样本，将河北、黑龙江、青海、陕西四个地区的企业作为处理组，将其他采用税务代征模式的地区企业作为控制组，分别估计《社会保险法》出台后养老保险和医疗保险的实际费率差异。在养老保险的估计过程中，由于所使用样本企业均为税务代征模式，处理组与控制组之间不应有响应效率差异，而在医疗保险的估计过程中，由于处理组的四个地区采用了社保全责模式，其他地区采用了税务代征模式，因此从理论上讲处理组企业的实际缴费率要显著高于控制组企业。根据表5第（2）列和第（3）列回归结果可知，基于养老保险的核心政策变量估计系数不显著，表明均是采用税务代征模式的各地区间没有差异；而基于医疗保险的核心政策变量估计系数显著为正，表明采用社保全责模式地区的企业实际缴费率要显著高于税务代征模式地区的企业。这进一步验证了两种模式对《社会保险法》的响应效率差异不依赖于特定费种，而是依赖于社会保险征缴过程中的普遍规律。

（五）基于五险总和实际费率的稳健性检验

前述研究均是采用了特定单一费种进行的实证分析，但《社会保险法》出台对所有费种的征管均会产生影响。本文进一步考察了《社会保险法》对不同征管模式下社会保险5个险种总和实际费率的影响。在估计过程中，仅保留了所有费种均采用统一征管模式的地区样本。根据表5第（4）列回归结果，关键解释变量系数为0.26，并且显著为正，这表明《社会保险法》出台后，在社保全责模式下全部五险的综合响应效率优于税务代征模式，进一步证明社保全责模式对上位法的响应效率优于税务代征模式。

五、机制分析：信息共享与协同效率

由于《社会保险法》对社保部门有更强且更为直接的约束力，社保全责模式对《社会保险法》的响应效率理应较强。因此，本文机制分析主要围绕税务代征模式响应效率较低的原因展开，重点分析制约税务代征模式响应效率提升的机制变量。

为检验信息化建设对税务代征模式中部门协同效率的影响，本文利用了社保部门信息化建设工程即“金保工程”建设情况来度量各地区社保部门与税务部门之间的信息化建设水平。“金保工程”于2002年开始建设，是由原劳动和社会保障部牵头建设并覆盖全国的人力资源和社会保障电子政务工程，这项电子政务工程按照“纵向建设、横向对接”原则，能够与税务部门实现交换参保单位名称与人员基本情况、缴费情况及对账情况等信息，达到业务协同的目的。该工程支持税务相关部门针对缴费基数等典型稽核点业务进行外部稽核。由于“金保工程”需要建设标准化的数据中心与网络，而受限于各地的技术水平与经济发展水平，“金保工程”建设水平各地差异较大（黄克强和蒋兴和，2007）。因此，原劳动和社会保障部为加快提升全国范围内“金保工程”建设水平，决定挑选一批“金保工程”建设示范城市。示范城市建设状况的评估重点考察了社保部门的信息化和数据交换能力建设。经过两年的建设与评估，确定了“金保工程”建设示范单位合格名单，该名单包括69个市级劳动和社会保障局。这份评估结果可以较好地反映各地区社保部门与税务部门之间的信息化建设水平。在实证研究中，本文将进入“金保工程”示范单位的城市定义为信息化建设水平较高的地区，并取值为1，反之则定义为信息化建设水平较低的地区，取值为0。

为更好地检验信息化水平带来的效率差异影响，本文进行了两种方式的检验：一是在相同征管模式内部，检验不同信息化水平地区对《社会保险法》的响应效率差异；二是在相同信息化建设水平地区内部，检验不同征管模式对《社会保险法》的响应效率差异。表6给出了相应的估计结果，其中第（1）列和第（2）列分别估计了在社保全责模式和税务代征模式内部，不同信息化建设水平对社保法的响应效率差异，其估计方程是将基准估计方程中的处理组和控制组由不同征管模式替换为高信息化建设和低信息化建设水平。这两列结果反映了面对《社会保险法》的政策冲击，不同征管模式下信息化建设水平差异带来的影响。从估计结果看，第（1）列估计结果不显著，意味着在社保全责模式下信息化建设水平差异并不会影响其对《社会保险法》的响应效率，由于该模式下征管任务由社保部门单独完成，部门间的信息化建设并不会影响其征管效率。第（2）列估计结果为0.259，并且显著为正，意味着在税务代征模式下信息化建设水平会显著影响其对《社会保险法》的响应效率，这是由于在税务代征模式下征管任务需要社保部门和税务部门协同完成，此时部门间的信息化建设就显得尤为重要。第（3）列和第（4）列分别估计了在相同信息化建设水平地区内部，不同征管模式对《社会保险法》的响应效率差异。从估计结果看，第（3）列估计结果不显著，意味着在信息化建设水平较好的地区，无论是社保全责还是税务代征模式，在《社会保险法》冲击下有相同的响应效率，这说明信息化建设有效弥补了部门间的信息沟通障碍，能够较好地实现部门间的协同效率。第（4）列估计结果为0.166且显著为正，意味着对于信息化水平较差的地区而言，不同征管模式对《社会保险法》的响应效率存在显著差异，说明信息化建设水平是影响两种征管模式对社保法响应效率差异的重要原因。这也从侧面验证了部门间的信息共享和协同是导致税务代征模式对国家政策响应不足的内在原因，因此在社会保险费征收事权划转税务部门的过程中，推动信息化建设和信息共享是非常重要的配套措施，可以有效弥补跨部门协同带来的效率损失。上述结论说明，信息共享是影响税务代征模式响应效率的独特机制变量，文章的假说2也得以有效验证。

六、进一步分析

基准估计结果表明，《社会保险法》出台后，在社保全责模式下企业养老保险的实际缴费率得到了更大幅度提升。那么，社保部门是如何实现这种征管效率改善的？哪类企业的实际缴费率得到了更大幅度提升？对上述问题的回答有助于更好理解社保全责模式与税务代征模式两种征管模式的内在差异。一般而言，在社保全责模式下社保部门工作人员数量少，缺少熟悉企业会计账目的专业人才，实际征收能力比较有限，存在“激励充足但资源不足”的问题（刘军强，2011）。因此社保部门在《社会保险法》出台前，往往采取把有限的稽核力度集中在易于监管的企业和“逃费收益”较大的企业。相关研究也发现，相对易于监管的国有企业、外资企业的社保缴费水平和缴费合规性比私营企业更强（孙博和吕晨红，2011；许志涛和丁少群，2014）。税收调查数据也显示，在《社会保险法》出台前，2010年国有企业平均养老保险实际费率为9.8%，私营企业平均养老保险实际费率为5.2%，而外资企业平均养老保险实际费率为7.6%，私营企业的缴费水平明显不足。这一费率水平的差异，实际上反映了征管部门在征管力度上的差异。费率水平的差异一方面体现了私营企业社保缴费不足，不利于保护私营企业就业人员的合法权益；另一方面，国有企业、外资企业承担了更高的社保缴费水平，加大了国有企业、外资企业的缴费负担，提高了国有企业、外资企业的用工成本。而《社会保险法》要求规范征收机构的征收行为，消除不同市场主体间征费差别待遇。因此社保部门会将稽核力度向先前监管力度较小的企业进行拓展，这反映了法律的扩围效应。

表7给出了基于企业所有权类型的异质性分析结果，其中第（1）至（3）列反映了不同企业类型的异质性结果，可以发现在《社会保险法》冲击下社保全责模式提高了私营企业养老保险的实际缴费率，而国有企业和外资企业则没有显著变化，这表明《社会保险法》的出台给予了社保部门更大的激励，使其能够将之前监管力度较小的企业纳入社保缴费监管体系，缩小了不同市场主体间的征费差别待遇。进一步从第（4）至（9）列给出的信息化建设水平差异来看，这种社保全责模式对私营企业的扩围效应优势更多体现在信息化建设水平较低的地区，而对于信息化建设水平较高的地区，社保全责模式与税务代征模式实现了同步扩围，这也进一步证实了信息化建设在代征模式下的重要性。

在社保部门征管能力较为有限的现实下，社保部门会根据企业的“逃费收益”大小，选择采取差异化的征收策略。一般而言，劳动密集型企业的人工成本相对较高，其“逃费收益”相对较高，更易受到社保部门的重点监管；而非劳动密集型企业的人工成本相对较低，其“逃费收益”相对较少，征管机构对非劳动密集型企业的监管力度会相对较低。如果《社会保险法》出台促进了社保全责模式下企业的合规性缴费，那么之前监管程度较低的企业应当受到更大程度影响。本文使用工资成本占企业营业成本的比重来反映“逃费收益”和“逃费可能性”，由于工资成本是计算企业应交养老保险数额的主要依据，工资成本占企业营业成本的比重越高，说明企业“逃费收益”越大，“逃费可能性”也就越高。根据税收调查数据中2010年工资成本占企业营业成本比重的高低，按其中位数将企业分为劳动密集型和非劳动密集型企业。税收调查数据显示，2010年劳动密集型企业与非劳动密集型企业养老保险的实际缴费率分别是7.4%和6.7%，表明非劳动密集型企业有更低的缴费率，意味着非劳动密集型企业在《社会保险法》出台之前的监管力度相对较低。而劳动密集型企业往往提供了更多的就业岗位，过重的社保负担可能不利于其经营与发展。本文按照企业是否为劳动密集型企业进行了异质性分析，表8给出了估计结果。第（1）和（2）列回归结果表明，在《社会保险法》出台后，社保全责模式提高了非劳动密集型企业的缴费水平，而劳动密集型企业的保费水平则没有显著提升。这再次证明了《社会保险法》的出台存在明显的扩围效应，使得社保部门对于过去监管水平较低的非劳动密集型企业的监管水平有所提升。进一步从第（3）至（6）列给出的信息化建设水平差异来看，这种对非劳动密集型企业的扩围效应主要体现在信息化建设水平较低的地区，表明当信息共享水平较高时，税务代征模式的响应能够与社保全责模式的响应实现同步扩围，从而弥补跨部门协同的效率损失。

异质性的研究结论表明，在信息共享水平较高时，税务代征模式的响应效率能够与社保全责模式保持同步。而在信息化建设水平较低的地区，应当充分发挥不同征管模式的独特优势，可以考虑针对不同行业、所有权性质的分类，将企业划归不同征管部门管辖。信息化建设需要大量人力、物力和财力投入。在信息化基础建设未成熟的条件下，将企业划归不同征管部门管辖可能有一定的合理性。

七、结论与政策建议

在国家推进社会保险费征收事权划转税务部门的改革背景下，考察不同征管模式对国家政策的响应效率差异具有重要意义。本文利用《社会保险法》出台作为政策冲击，实证考察了社保全责与税务代征模式对《社会保险法》的响应效率差异，并利用“金保工程”实施情况进一步分析了信息化建设在其中的关键作用。本文的主要研究结论为：第一，社保全责模式对《社会保险法》的响应效率显著优于税务代征模式，在《社会保险法》出台后，社保全责模式对企业实际费率的影响比税务代征模式高了0.098个百分点。考虑到税收调查数据库中2010年社保全责模式下企业的养老保险实际费率平均值为6.8%，《社会保险法》出台使得社保全责模式比税务代征模式高了1.44%，说明了单部门响应效率优于跨部门协同响应效率。第二，这种响应效率差异更多体现在私营企业与非劳动密集型企业，表明社保部门加强了监管力度较低企业的征缴水平，体现了《社会保险法》的扩围效应。第三，这种不同征管模式对《社会保险法》的响应效率差异主要体现在那些“金保工程”建设相对较差的地区，这意味着部门间信息化建设能够有效消除跨部门间的协同效率损失。尽管税务部门在保费征收上具有专业人才数量较多等优势，然而本文的研究结论证明了相比社保部门征收，税务部门征收社保费可能存在响应效率不足的问题。因此，在社会保险费征收事权全面划归税务部门负责的改革过程中，应重视社保部门在响应国家政策等方面的征管优势，高度关注税务部门因跨部门征管可能带来的协同效率损失。另外，还应充分发挥两个部门的征管积极性，推进部门间信息化共享建设。

本文提出如下政策建议：第一，应进一步提升税务部门在社会保险费征收事权上的主体责任和事权责任，将税务部门与社保部门纳入共同的激励与约束机制中。应当合理安排税务部门与社保部门的征收负担与征管责任。2019年后，中央决定将社会保险费征收事权全面划归税务部门征收，根据各地的划转方案，多数地区选择了税务代征模式。而现阶段对于社会保险费征收管理的考核主要集中在社保部门，当社会保险费征管事权划转税务部门后，这种以单部门考核为主的考核机制可能也需要调整。因此，平衡税务部门与社保部门的征管责任就非常重要。应根据社保部门与税务部门在征管环节上所履行的具体职责，科学设计针对两部门征管业务的考核机制。还应充分发挥社保部门对于国家法规的响应优势与税务部门征管能力的专业优势，防止因部门协同效率损失而影响整体征管绩效。第二，应通过加强信息化沟通建设，为提高部门协同效率提供良好的信息化基础。由于社会保险费划转后普遍采取税务代征模式，这涉及部门间的信息沟通与协同问题，需要积极提升社保部门与税务部门的信息化共享能力，共同构建大数据信息平台，提高数据传输的质量和效率，从信息层面做到征收工作的有序衔接，缓解跨部门协同所带来的效率损失，破除制约税务部门征管效率提升的信息化障碍。在税务代征模式中，税务部门要利用本部门掌握的企业缴税缴费信息，通过大数据平台对社保部门核定的社保缴费数据进行修正，提升企业社保缴费合规性。考虑到信息化建设需要大量人力、物力和财力，在信息化建设尚不完备的地区，可以考虑针对不同行业、股权性质，将企业划归不同征管部门管辖。例如，将非劳动密集型企业与私营企业划归税务部门与社保部门共管，充分发挥不同征管模式的独特优势，提升社会保险费的征收水平。可以考虑当社保部门与税务部门间信息化建设完备后，再将社会保险费征收事权全面划归税务部门，从而有效降低划转改革过程中所产生的效率损失。

① 在本文使用的2007—2013年样本期内，各地养老保险缴费体制总体基本保持稳定，大部分地区征收模式没有发生改变，仅有少量地区征管模式发生了变化，在实证研究过程中删除了这些地区样本。

② 如湖北省的《关于在全省人力资源社会保障系统深入开展学习贯彻〈社会保险法〉活动的通知》（鄂人社办发〔2010〕138号）；青海省的关于印发《省人力资源社会保障厅贯彻实施〈社会保险法〉宣传工作方案》的通知（青人社厅发〔2010〕197号）等。

③ 这种对于时间变量的设置方式是基于双重差分方法对于政策时间变量的一般设置，即使是在平行趋势检验中，政策出台后部分年度的政策效果不显著，也应如此设置。感谢审稿人的建设性意见。