一、序:收入差距与政府政策

收入差距和收入不公是当前中国收入分配面临的两个主要问题。收入差距指的是个人或家庭之间在收入水平上的差距,从业人员的教育水平高低,能力强弱,年龄、性别、家庭背景等个人和家庭因素,以及个人所得税和社会保障等政府的收入再分配政策是居民收入差距的主要决定因素。根据国家统计局公布的数据,近年来我国城乡居民人均可支配收入的基尼系数在0.47左右,与其他国家比较可知,这一水平的基尼系数或居民收入差距,超过了世界80%-85%的国家,不仅较所有的发达国家高,同时也高出许多发展中国家。与收入差距不同,收入公正与否指的是收入来源或人们取得收入的过程是否公正。收入不公中最显著的例子是腐败,次显著的例子是垄断行业的高收入。常为公众忽视的导致收入不公的因素有教育和就业机会不平等、城镇公共服务对外来人口的歧视、累退性的税制以及偏向城镇居民的财政支出等。目前中国的收入差距与收入不公是密不可分、紧密联系的。其中,收入不公导致收入差距是二者之间关系的主要表现。尽管如此,在问题的性质、形成原因、社会后果以及治理的方法和难易程度上,目前中国的收入差距和收入不公截然不同,把二者区分开来进行分析,对厘清和理解当前复杂的收入分配问题是有帮助的。

本文的研究对象是收入差距,即讨论中国收入差距较大的成因。导致收入差距的因素种类繁多,相关文献也可谓汗牛充栋、浩如烟海,本文将采取市场因素和政府因素二分法探讨当前我国收入差距的成因。不仅如此,我们的关注焦点是政府因素,即政府收入再分配政策的收入分配效应。本文试图验证,在当前我国收入差距的成因上,政府因素和市场因素哪个更重要。因政府因素的重要性,下面简单介绍一下影响收入差距的政府政策。

任何国家的任何一项政府政策都会在一定程度上影响居民收入水平及其差距,我国也不例外。例如,自改革开放以来,户籍制度一直是阻碍农村人口流入城镇获得更高收入机会的因素,其带来了城镇和农村居民之间巨大的收入差距,并成为了我国居民收入整体不平等的最大贡献者。再如,行业垄断是影响收入分配的重要因素之一,而目前我国的行业垄断主要为行政性垄断,是政府政策的直接结果。行政性行业垄断令相关行业从业人员得到了不合理的高收入,同时通过产品和服务的垄断高价使广大消费者承受着巨额负担。

政府的财政支出政策和税收政策对收入差距的作用更为直接,因此其中的一部分被称为收入再分配政策。例如,居住支出是所有家庭最基本的消费支出,政府为低收入家庭提供的保障房服务,在改善这些家庭居住条件的同时,也能够减少他们用于住房的自有支出,使他们可以将更多的购买力用在其他商品和服务的消费上。由于保障房这项基本公共服务的受惠人群主要为低收入家庭,因此可以缩小居民收入差距,缓解目前我国居民收入高度不平等的局面。与保障房类似,教育和医疗等基本公共服务同样具有明显的收入分配效应。在众多的财政支出中,低保等社会保障支出属于政府向居民家庭的直接收入转移政策,加上其政策目标直接瞄准最低收入人群,与保障房、教育和医疗等其他民生支出相比,其收入分配效应更明显。另外,作为筹集财政收入手段的税收政策同样具有显著的收入分配功能。税收既可缩小居民收入分配差距,也会加剧收入分配不平等,这取决于税收累进(退)性和平均税率的高低。累进性税收有助于缩小收入差距,相反,累退性税收将加大收入差距。目前我国税制以间接税为主,从整体上看是累退的,因此其实际上加剧了居民收入差距(岳希明等,2014)。

不同的政策工具在作用于收入差距的机制和方向以及效果的确定性等方面有很大差异,因此需要分别研究。研究所用实证手法以及此过程中的难易程度也会不同,全面地评价我国目前所有政策工具的收入分配效应是十分困难和复杂的。为此,本文把考察对象限定在低保等转移性财政支出和个人所得税(包括社会保障缴费,下同)两项政策工具上,通过对我国居民收入不平等指数的计算和国际比较,来考察这两种收入转移政策对我国居民收入不平等的影响,并借此探讨目前我国居民收入不平等主要是由市场力量造成的,还是政府收入再分配政策力度不足的结果。

从个人或家庭属性探讨收入差距的研究已有很多,例如,Yue等(2008)利用基于回归分析的分解方法测算教育、年龄、性别和城乡分割等因素对收入差距的贡献。其他类似研究也有很多。而政府政策对收入分配的影响一直是备受学界关注的问题。例如,蒋洪等(2002)通过实证分析表明,中国高等教育公共支出的主要受益者是高收入群体,低收入群体的受益程度相当有限。郭凯明等(2011)认为,加大公共教育投入对调节收入分配的作用较弱,但增加社会保障投入可以有效地降低不平等程度。马双等(2012)发现,最低工资每增加10%,制造业企业雇佣人数将减少0.6%左右。聂海峰和岳希明(2012)在研究间接税对收入分配的影响时发现,我国间接税负担呈现累退性,即低收入人口的负担率高于高收入人口的负担率,这恶化了整体收入分配的不平等。岳希明和徐静(2012)的研究结果则表明,个人所得税确实降低了收入不平等,但其降低收入不平等的效果非常弱。徐建炜等(2013)认为,与发达国家相比,我国个税累进性较高,但平均税率偏低,这导致了我国个税政策调节收入分配的作用有限。张世伟和贾鹏(2014)的研究表明,长期来看,最低工资的提升超过一定幅度将会对就业产生负面作用。

考察已有文献可以看出,分别讨论市场某个(些)因素或者某个(些)政府收入再分配政策工具的收入分配效应的研究有很多,但是讨论二者相对作用的系统性研究尚未出现,本研究将弥补这一缺陷。本文的主要分析结论是:就市场收入的基尼系数而言,我国和其他国家相比并没有太大差距,但从政府收入再分配政策介入之后的可支配收入基尼系数来看,发达国家远远低于我国。这说明,目前我国居民收入的高度不平等,主要不是由市场因素造成的,而是因为我国政府收入再分配政策力度不足。这一结论具有重要的政策含义。

(一)收入差距的产生机制

理解收入差距的产生机制首先要厘清家庭收入的形成过程。家庭成员收入形成的起点是市场收入,也被称为初次收入,包括工资性收入、经营性收入和财产性收入。初次收入分配之后的是政府部门介入的再分配过程,其中既包括政府向居民家庭的转移性支出,也包括居民向政府缴纳的个人所得税和社会保障缴费。市场收入加上转移性收入,再减去个人所得税和社会保障缴费,就形成了居民家庭的可支配收入。这是家庭最终可自由支配用于消费和积累的收入,是再分配过程的结果。

就再分配政策的倾向性而言,转移性支出和个人所得税是不同的。转移性支出主要是政府通过社会保障和社会救济等转移支付制度支付给居民家庭的。家庭收入中这种来自政府的转移性收入习惯上被称为转移支付,本文沿用这一叫法。^①由于政府的转移性支出在再分配过程中主要承担着提高低收入人群收入水平的作用,因此转移性收入的再分配目标主要为"提低"。而个人所得税和社会保障缴费是居民家庭缴纳给政府的,且税负和缴费额的比例会随收入水平的升高而增加,因此个人所得税和社会保障缴费有着限制高收入人群收入水平的作用,其应发挥的再分配效果应为"限高"。社会保障缴费率的上限限制降低了其累进性和在限制高收入人口收入水平中的作用,但个人所得税的"限高"特征依然比较显著。图1直观地展示了收入的不同定义和政府的收入再分配政策在居民收入所形成中的作用。

图1 政府收入再分配政策与收入的定义

图选项

①需要注意此处的转移支付与政府间财政关系中上级政府对下级政府的转移支付之间的区别,后者为政府间转移支付(intergovernmental transfer)的简称。

(二)政策再分配效应的研究方法

本文考察政府政策再分配效应的研究方法是Musgrave 和Thin(1948)所提出的MT指数,也叫再分配指数,用公式表示为:

每一项政府政策都会不同程度地影响着居民收入差距,本文从中选取转移支付和个人所得税两个政策工具进行考察,其原因在于:这两项政策工具是政府运用财政手段调节居民收入再分配的最主要政策,其对居民收入的影响是直接的和可预见的,基本不存在不确定性。不仅如此,类似研究常见于其他国家,这使我们国际比较具有可行性。

(一)数据与定义

本文使用的数据来自中国家庭收入调查(China Household Income Project,CHIP)2002年和2007年的住户调查。2002年和2007年CHIP调查共覆盖了全国16 035户和23 000户居民家庭。2002年农村和城镇样本家庭分别为9 200户和6 835户;2007年相应的样本量增加到了13 000户和10 000户。CHIP样本属于国家统计局住户调查所用大样本的子样本。在国家统计局的住户样本具有全国代表性的前提下,收入分配课题组样本是否具有全国代表性,判断标准在于从该样本产生的居民人均收入水平及其差距与国家统计局大样本的相关数值之间的差异程度。如果差距很小,则说明收入分配课题组的小样本具有全国代表性,否则就不具有代表性。在人均收入水平及其分散(以基尼系数衡量)上,两个样本十分接近,国家统计局公布的2007年农村人均纯收入的基尼系数为0.374,收入分配课题组样本为0.377;城镇人均可支配收入的基尼系数,国家统计局为0.34,收入分配课题组样本也是0.34。说明收入分配课题组的农村样本和城镇样本具有全国代表性。本文以下用全国城乡人口把收入分配课题组的农村和城镇样本进行加权,由此估计不同定义的全国居民收入人均值和不平等程度。

在国家统计局的住户调查中,农村居民和城镇居民的可支配收入均被划分为四个部分:^②工资收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入,其中的转移性收入既包括来自政府的,也包括来自非政府的,另外还有个人所得税和社会保障缴费信息可利用。在可支配收入的四个构成中,工资收入、经营性收入以及财产性收入合计为市场收入,市场收入加上来自政府的转移性收入即为总收入,总收入减去个人所得税与社会保障缴费即为可支配收入。在此值得强调的是转移性收入。考察政府收入再分配政策时,转移性收入应当仅包括来自政府的部分,而不应包括来自非政府的转移性收入,这样才能将政府的转移支付效应独立出来。但在我们所用的数据资料中,转移性收入既包括来自政府的转移性收入,也包括来自政府之外的转移性收入。城镇住户数据中,转移性收入可以区分为来自政府和来自非政府的两部分,我们把来自非政府的转移性收入归并到市场收入中,^①而用来自政府的转移性收入考察政府转移支付的收入再分配效应。但在农村住户数据中,二者无法区分开,对此我们假定所有的转移性收入均来自政府。这一假定可能与实际不符,因为与今天相比,2002年和2007年农村的社会保障制度尚未普及,规模更小,因此当时农户转移性收入应当主要是来自非政府的转移性收入。受限于数据的可获得性,本文无法实现样本数据的更新。但由于转移性收入在农户可支配收入中占比较小,^②因此即使将其当成来自政府的转移性收入,对收入分配效应估计值的影响可能并不大,^③因此本文的分析结论仍具有研究价值。表1给出了四个收入构成以及三种收入的均值。

①来自非政府的转移性收入本质上并不是市场收入,但若不考虑会导致收入不完整,使其作为独立的收入构成又会增加收入的种类,从而增加解释的复杂性。与纯粹的市场收入相比,来自非增幅的转移收入规模较小,因此即使将其作为市场收入的一部分处理,对分析结论也不会有太大的影响。

②2012年之前,国家统计局住户调查的城镇部分使用可支配收入的概念,而农村部分则使用纯收入的概念。其中的农民纯收入虽然与可支配收入有一定的区别,但是差异不大,在此我们把农民纯收入等同于可支配收入的概念。

②2002年和2007年农村居民转移性收入占可支配收入的比重分别为2%(56/2732)和5%(216/4321),详见表1。

③为了考察这种做法对政府收入再分配政策效果估计结果的影响,我们假定农村转移性收入全部来自非政府(即来自政府的转移性收入等于0),并将其归并到市场收入中。由此得到的分析结果与假定农户所有转移性收入均来自政府的估计结果相差不大。相关结果可向作者索取。

(二)不平等指数的估计与分解

对数据进行介绍之后,下面将报告基尼系数以及其他不平等指数的估计结果。表2给出了2002年和2007年我国市场收入、总收入和可支配收入的基尼系数估计值以及转移支付和个人所得税(包括社会保障缴费)的收入再分配效应。由表2可知,与2002年相比,2007年我国三种收入基尼系数均有所提高,意味着收入分配状况出现了恶化。2007年全国人均市场收入基尼系数为0.5197,可支配收入基尼系数下降到0.4813,二者之差为0.0384。这意味着我国居民收入不平等指数在政府再分配政策的调节下降低了7.4%(0.0384/0.5197),高于2002年的3.5%(0.016/0.4628)。其中,市场收入基尼系数与总收入基尼系数之差是衡量转移支付收入再分配效应的指标,总收入与可支配收入基尼系数的差异则反映了个人所得税和社会保障缴费的收入分配效果。由表2可知,2002年二者分别为0.009和0.007,占再分配政策总效应的56.25%和43.75%;而2007年二者分别是0.0293和0.0091,分别占再分配政策总效应的76.30%和23.70%。这意味着相对个人所得税而言,转移支付政策对收入不平等的改善作用更明显。

在农村,总收入和可支配收入的基尼系数与市场收入基尼系数相比变化不大,说明政府收入再分配政策在农村基本没有效力。与市场收入相比,2002年和2007年总收入的基尼系数下降的数值很小,加之这里所使用的转移性收入多来自非政府,因此政府转移性支出政策对农村居民收入差距的调节作用几乎为0。这一点可能主要是由于当时农村社会保障制度缺失引起的。与农村相比,政府的再分配政策对城镇居民的调节作用更加明显。2002年,转移支付和个人所得税使城镇人均市场收入基尼系数下降了0.0824,其中95.15%来自转移支付,4.85%来自个人所得税。可见,转移支付比个人所得税的再分配作用更强。此外,与2002年相比,2007年转移支付的再分配效应有所增强,但个人所得税的再分配效应却有所减弱。

下面将采用分析收入等分组收入份额变化的方法观察政府政策的再分配效应,以期能从另一个角度找到支持上述结论的证据。表3给出了全国、农村以及城镇居民按人均市场收入排序分组后,每一组的市场收入、总收入和可支配收入十等分份额。若低收入组的总收入和可支配收入份额相对市场收入份额上升,则表明低收入人群的收入水平在再分配政策的调节下相对上升了,即政府政策改善了居民收入的分配状况。表3显示,高收入组的总收入和可支配收入份额相对市场收入均有所下降,而低收入组收入份额上升。分城乡观察收入份额的变化幅度,城镇大于农村,这说明在收入再分配政策的效应上,城镇强于农村。转移支付对收入分配的改善作用强于个人所得税,这一点与前文对基尼系数的分析结果一致。在城镇乃至全国,与其他低收入组相比,十等分组中最低收入组的收入份额上升十分显著。^①按市场收入分组的最低收入组,在总收入和可支配收入中的份额反而超过了其他低收入组。这说明市场收入最低的人群在经过政府的转移支付和个人所得税再分配政策之后,其收入水平超过了按市场收入衡量的其他低收入组。其原因在于,城镇住户中存在许多靠退休金生活的老人家庭,他们虽然没有任何市场收入,但在得到退休金之后,其收入水平反而相对较高。

①以城镇为例,位于最低收入组的所有家庭,其占市场收入的比重为0.5%。同样是这些家庭,它们在总收入和可支配收入中所占的比重分别上升至7.5%和8.2%,上升了7和7.7个百分点。与此相比,十等分组中第2等分组(收入水平仅高于最低收入组)收入份额仅仅上升了2.1和2.3个百分点。

从上述的考察结果可以看出,我国政府的转移支付和个人所得税降低了居民在市场中形成的收入不平等,那么以上收入再分配政策效应是大还是小？在转移支付的收入再分配效应明显强于个人所得税这一点上,中国是特殊还是具有一般规律性？为回答这些问题以及评价我国政府的收入再分配政策,我们需要参照系,需要其他国家的经验来佐证,为此我们搜集了相关文献。

(三)我国与发达国家、发展中国家不平等程度的比较

1.我国与发达国家的比较

研究政府收入再分配政策的文献较多,我们选择了几项收入定义与本文基本一致的研究成果,以增强可比性。Milanovic (1999) 给出了24个国家和地区三种收入定义的基尼系数,其中除中国台湾和俄罗斯外均属于OECD成员国。为尽可能保证比较对象的一致性,本文中我们去掉了台湾和俄罗斯,由此剩下22个OECD成员国(以下简称OECD22)。该研究中,基尼系数最早可以利用的年份为1967年,最近的年份为1997年。Kristjánsson(2011)以及Mahler和Jesuit (2006)分别给出了16个OECD成员国(以下简称OECD16)、13个OECD成员国(以下简称OECD13)三种定义的基尼系数。Kristjánsson(2011)中基尼系数的报告年份为2007年。Mahler和Jesuit(2006)中的数据来自13个国家1980、1985、1990、1995和2000年的59次LIS(Luxembourg Income Study)调查。每个国家的基尼系数为不同年份基尼系数的均值。以下以我国2007年数据为例给出中国与OECD国家之间可支配收入不平等成因的比较,表4列举了不同数据来源的比较结果,以期能增加本文结论的稳健性。

表4显示,我国人均可支配收入基尼系数较OECD13国高出 0.210,其中41.7%由市场因素所致,58.3%来自转移支付与个人所得税的再分配作用。从OECD16国与22国的数据来看,我国与其人均可支配收入基尼系数整体差异中的80.92%(OECD16)、68.34%(OECD22)均源于再分配政策的影响,市场因素的影响比重较小。这些对比均说明,市场因素并不是我国居民收入分配不平等较发达国家严重的主要原因,政府再分配政策效果不明显才是解释该问题的关键。以下通过比较我国与OECD各国的可支配收入基尼系数和市场收入基尼系数来进一步考察我国政府收入再分配政策效应的强弱,表5给出了比较结果。

该表显示,在收入再分配政策效应中转移支付和个人所得税的占比,我国为76.30%和23.70 %,而OECD13国为75.63%和24.38%、OECD16国为80. 83%和19. 69%。OECD22国的相应占比与前者几乎相同。这些例子表明,我国和发达国家的转移支付政策在调节收入分配上的作用均比个人所得税效果显著;我国转移支付政策的收入再分配效应相对OECD国家而言较低,但个人所得税的调节作用强于OECD国家的相应水平。表4和表5说明,市场因素并不是解释我国与发达国家收入分配差异的关键,政府收入再分配政策效果不明显才是导致我国居民收入分配不平等状况较发达国家严重的主要原因。

为了突出在市场决定的收入差距方面,我国与OECD各国相差不大,但在政府收入再分配政策的力度上,我国显著不足这一点,我们给出了表6。该表展示了2007年16个OECD成员国的市场基尼系数与可支配收入基尼系数。其中许多国家的市场收入基尼系数并不低,甚至超过0.5(如葡萄牙为0.537、德国为0.524、英国为0.513等),与我国2007年的基尼系数具有可比性。该表显示,OECD16国转移支付的收入再分配效应明显强于个人所得税和社会保障缴费。在市场收入基尼系数上,我国和发达国家大致相同,但在可支配收入基尼系数上,我国显著高于其他国家。由此可见,市场力量并不是导致我国居民收入分配不平等状况较发达国家严重的主要原因,转移支付和个人所得税等再分配政策才是重点。

2.我国与发展中国家的比较

上文展示了我国与发达国家再分配政策效应的比较结果。为进一步发现我国与发展中国家在收入再分配政策效应上的差异,我们找到了部分拉美国家的数据,结果显示在表7中。

表7中的净市场收入等于市场收入减去个人所得税和社会保障缴费,进一步加上来自政府的转移性收入,则得到可支配收入。净市场收入基尼系数与市场收入基尼系数之差为个人所得税和社会保障缴费收入再分配效应的衡量指标,政府转移支付的调节作用体现在可支配收入与净市场收入不平等指数的差异中。把我国居民收入基尼系数的估计值与表7中以拉丁美洲国家为代表的发展中国家相比可知,在以可支配收入衡量的收入不平等程度上,玻利维亚、巴西、墨西哥和秘鲁高于我国。^①这说明拉丁美洲国家政府政策的再分配效应相对我国而言较弱一些。而这些国家的市场收入不平等指数与我国相比差别不大或者略高。把我国城镇数据与阿根廷城镇数据相比,也可以明显看出我国政府政策收入再分配效应更强一些。另外,在转移支付和个人所得税的收入再分配效应相对强度上,此处的拉美国家也显示出转移支付强于个人所得税的现象。这一点与我国和OECD各国的情况相似。

①考虑到我国城镇以及全国基尼系数低估的偏差,在以基尼系数衡量的收入不平等上,我国与拉美国家或许没有太大差异。

从与发达国家和发展中国家的比较结果可以看出,政府收入再分配政策力度不足(而非市场因素)是导致我国居民收入不平等问题较发达国家更严重的主要原因。我国居民可支配收入不平等程度略低于拉美国家,这说明与部分拉美国家相比,我国政府再分配政策对居民收入不平等的调节力度更强一些。

市场因素和政府的收入再分配政策是决定一国居民收入不平等的重要因素。通过与OECD国家比较可知,在由市场因素决定的居民收入差距上,我国略高于OECD国家,但相差不大。然而我国以可支配收入衡量的收入不平等现象比发达国家明显,这主要是由于我国政府收入再分配政策的调节力度不足造成的。

本文的发现具有比较直观的政策含义:寄希望于市场力量改善我国收入不平等状况将很难取得明显效果。通过增加对低收入群体的转移性支出并且提高个人所得税平均税率等财税政策才是解决我国收入分配不平等问题的关键所在。2015年,国家统计局公布了我国2003-2014年全国居民可支配收入基尼系数。值得注意的是,从2009年开始,我国居民收入差距发生了连续六年的降低。如果导致收入差距缩小的原因是近年来政府社会保障投入的不断增加和社会保障政策的不断完善,那么说明我国在改善居民收入分配状况的道路上迈出了一大步。社会保障力度的加大和政策瞄准精确度的提高将为改善我国收入不平等状况提供重要助力。

虽然社保投入的增加有利于收入差距的缩小,但这种做法的实行并非易事。由于社会保障等民生性支出刚性较强,其规模一旦增大便很难在短时间内缩减,因此有人认为我国财政将面临社会保障投入增加的巨大压力,这种状况甚至可能影响我国经济的发展。虽然这种预测在多大程度上是合理的还有待于进一步考证,但完善社会保障制度和加强对低收入人群的帮扶力度将会改善我国的收入分配状况,增强社会公正性,同时也能纠正以投资为主的财政支出模式,进而推动我国经济增长方式的转型升级。